Die Politikwissenschaft entdeckt gegenwärtig ein neues Forschungsthema: Regimekomplexe. Bei Regimekomplexen handelt es sich um eine Form verflochtener grenzüberschreitender Kooperation zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren. Ihre Problemlösungsfähigkeit ist aufgrund ihrer institutionellen Komplexität erheblich eingeschränkt. Patrick Pfister untersucht am Beispiel von Klimaschutz und Agrobiotechnologie, wie sie sich bilden, welche Struktur sie besitzen und wie sie zu bewerten sind. Er zeigt, dass sich Regimekomplexe deutlich von bislang untersuchten internationalen Regimen unterscheiden.

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Patrick Pfister, Dr. phil., ist Referent bei einer Wissenschaftsorganisation in München.

Im Zeitalter der Globalisierung hat sich eine Vielzahl von Kooperationsformen ausgebildet, um bestehende gesellschaftliche Regelungsprobleme jenseits des Nationalstaats zu bearbeiten. Dabei versuchen Staaten neben intensivierten bilateralen Beziehungen auch vielfältige Foren der multilateralen Zusammenarbeit aufzubauen (Grande 2009; Zürn 1998, 2008). Zu diesem Zweck gründeten sie eine Vielzahl neuer internationaler Organisationen und spezielle Arenen für themenspezifische Kooperation, so genannte internationale Regime (Hasenclever u.a. 1997; Keohane 1984). Neben der rein staatlichen Zusammenarbeit lassen sich aber auch Entwicklungen erkennen, bei denen staatliche und nicht-staatliche Akteure verstärkt miteinander kooperieren oder auf Formen privater Regulierung setzen (Börzel/Risse 2005; Cutler u.a. 1999b; Hall/Biersteker 2002; Herberg 2007). Lange Zeit bestand das wesentliche Problem globalen Regierens darin, dass zu wenig kollektive Anstrengungen unternommen wurden, um auftretende Regelungsprobleme zu bewältigen. Mit der zunehmenden Ausbreitung inter- und transnationaler Institutionen rückt gegenwärtig ein neues Problem des Regierens in den Mittelpunkt, das der institutionellen Interdependenz. Die Vielzahl von Abkommen und Organisationen, die sich mittlerweile mit globalen Themen beschäftigen, führen zu immer größerer institutioneller Verschränkung (Young, Oran R. 1996): Diese kann sich in der Integration neuer Arenen in bereits vorhandene institutionelle Kontexte (nesting) sowie in verstärkten funktionalen und institutionellen Querverbindungen (interlinkages) ausdrücken. Die Zunahme kann aber auch zu paralleler Institutionenbildung sowie zu expliziten Überschneidungen (overlap) führen, die Konflikte über die Reichweite und den Umfang von Mandaten globaler Institutionen hervorrufen (Oberthür/Gehring 2006b; Young, Oran R. u.a. 2008). In jedem Fall ist ein erhöhtes Maß an wechselseitigen Abhängigkeiten zwischen politischen Institutionen zu konstatieren, das beträchtliche Koordinationszwänge erzeugt. Im Zuge dieses Prozesses institutioneller Proliferation lässt sich beobachten, dass sich neue institutionelle Arrangements ausbilden, die sich von bisherigen Formen des Regierens unterscheiden und aus mehreren separaten Organisationen und Regimen bestehen. In der Forschungsliteratur werden solche Verbünde als Regimekomplexe bezeichnet. Ein Regimekomplex ist definiert als "an array of partially overlapping and non-hierarchical institutions governing a particular issue-area" (Raustiala/Victor 2004: 279). Regimekomplexe sind bislang kaum systematisch untersucht, obwohl diese Phänomene globalen Regierens große Implikationen für die politische Praxis und die politikwissenschaftliche Forschung besitzen. Sie stehen deshalb im Zentrum der vorliegenden Untersuchung. Anhand einschlägiger Fälle globaler Risikoregulierung werden Regimekomplexe in ihrer institutionellen Struktur deskriptiv erfasst und theoretisch verortet, um sie als Gegenstand politikwissenschaftlicher Governance-Forschung breiter zu verankern. Im weiteren Verlauf der Einleitung wird die grundlegende Konzeption des Buches vorgestellt. Nach der Beschreibung des politikwissenschaftlichen Ausgangsproblems (1.2) wird der beobachtbare Formenwandel des Regierens hin zu Regimekomplexen skizziert (1.3). Daran schließen sich die Vorstellung des Untersuchungsansatzes (1.4), der Untersuchungsanlage (1.5) und der Methoden (1.6) an, bevor die Beschreibung des Aufbaus der einzelnen Kapitel (1.7) den Abschluss bildet. Das politikwissenschaftliche Problem Im Kontext der Kooperation staatlicher und nicht-staatlicher Akteure in Regimekomplexen stellt sich das zentrale politikwissenschaftliche Problem dieser Arbeit: Die etablierte Regime- und Governance-Forschung beschränkt sich bislang auf Untersuchungen innerhalb singulärer Institutionen. In der Regimeforschung stehen Fragen der Regimeformierung, der Ausgestaltung und der Umsetzung der im einzelnen Regime getroffenen Entscheidungen im Mittelpunkt des Forschungsinteresses (vgl. Sprinz 2003). Erst in jüngerer Zeit beschäftigen sich Regimeforscher mit den Konsequenzen, die sich aus der Existenz von Regimen ergeben (vgl. Underdal/Young 2004). Im Zentrum solcher Arbeiten stehen vorrangig spezifische Aspekte der Effektivität. So wird etwa der Frage nachgegangen, was die einzelnen Regime konkret leisten beziehungsweise welcher Beitrag zur Problemlösung ohne ihr Zutun im entsprechenden Politikfeld erbracht worden wäre. Mit Interaktionsbeziehungen zwischen Regimen hat sich die Forschung bisher nur rudimentär beschäftigt. Auch die Governance-Forschung, die sich explizit mit sämtlichen normbasierten Formen der Handlungskoordination beschäftigt (Zürn 2008: 562) und über den staatszentrierten Fokus der Regimeforschung hinausgeht, hat sich trotz aller konzeptionellen Öffnungen noch nicht systematisch mit verschränkten Institutionengefügen in größeren Kontexten auseinandergesetzt. Aus der zunehmenden Bedeutung von Wechselwirkungen zwischen Institutionen resultieren relevante, bislang unaufgearbeitete Forschungsfragen. So zeigen rechtswissenschaftliche Untersuchungen, dass durch die institutionelle Expansion auf globaler Ebene verstärkt Normenkollisionen und -konflikte auftreten. Recht wird in Zeiten der Globalisierung in hohem Maße fragmentiert, was erhebliche Auswirkungen auf die Gestaltung globaler Ordnungsmuster hat (Fischer-Lescano/Teubner 2006; Joerges 2007; Kingsbury u.a. 2004; Kötter/Schuppert 2009; Wolfrum/Matz 2003). Daraus ergeben sich politikwissenschaftlich bedeutsame Fragen, wie mit diesen Kollisionen und Konflikten umgegangen wird und wie politische Entscheidungen in komplexen Institutionengefügen dennoch zustande kommen. Das zentrale politikwissenschaftliche Problem besteht darin, dass es bislang zu wenige Erkenntnisse über Regimekomplex gibt. Die vorliegende Untersuchung möchte dieses relevante Problem und Forschungsdesiderat aufnehmen. Die zentrale Forschungsfrage der Arbeit lautet: Bilden Regimekomplexe eine neue Form globalen Regierens? Insbesondere soll mit dieser Frage geklärt werden, wie Regimekomplexe entstehen, in welchen institutionellen Strukturen und Prozessen regiert wird und welche Folgen sich aus ihnen ergeben.

Inhalt Vorwort 9 1 Einleitung 11 1.1 Regimekomplexe und die Probleme globalen Regierens 11 1.2 Das politikwissenschaftliche Problem 12 1.3 Der Formenwandel globalen Regierens: Vom Regime zum Regimekomplex 15 1.3.1 Kooperation zwischen Staaten und die Bildung internationaler Regime 15 1.3.2 Kooperation zwischen Regimen - Regimekomplexe als neue Form des Regierens 18 1.4 Untersuchungsansatz 24 1.5 Anlage der Untersuchung 29 1.6 Methoden 32 1.7 Aufbau des Buches 36 2 Forschungsstand und Forschungsbedarf 40 2.1 Global Governance-Forschung 41 2.1.1 Der Begriff und die Debatte um Global Governance 41 2.1.2 Governance-Formen 43 2.1.3 Governance-Strukturen 45 2.1.4 Transgouvernementale Netzwerke 47 2.1.5 Transnationale Netzwerke 50 2.2 Regimeforschung 55 2.2.1 Regimeformierung 58 2.2.2 Regeleinhaltung und Regimeeffektivität 63 2.2.3 Regimekonsequenzen 68 2.2.4 Fazit 72 2.3 Forschungsbedarf 73 2.3.1 Empirischer Forschungsbedarf 74 2.3.2 Theoretischer Forschungsbedarf 78 3 Globaler Klimaschutz 80 3.1 Einleitung 80 3.2 Regulierungsprobleme 82 3.2.1 Das Problem des Klimawandels als globales Risiko 83 3.2.2 Die Diskussion über Klimapolitik: Vom Grundsatzstreit zum Mitteldiskurs 89 3.2.3 Die Regulierung von Klimarisiken: Reduktion und Anpassung 90 3.3 Kooperationsprobleme 95 3.4 Die institutionelle Architektur 97 3.4.1 Formierung: Regimekomplex mit fokaler Arena 98 3.4.2 Globale Arenen, Akteurskonstellationen und Akteure 100 3.4.3 Kompetenzverteilung und -verflechtung in der Klimapolitik 122 3.4.4 Ressourcenverteilung: Asymmetrien im Regimekomplex 133 3.4.5 Interorganisatorische Schnittstellen als strategische Knotenpunkte 142 3.4.6 Interaktionsformen im Politikzyklus: Die Dominanz von Verhandlungen 148 3.4.7 Integrationsmechanismen: Integration über nesting 154 3.4.8 Institutionelle Alternativen: Renationalisierung, Clubs oder Markt? 161 3.4.9 Zusammenfassung und Bewertung 173 4 Die globale Regulierung gentechnisch veränderter Lebensmittel 182 4.1 Einleitung 182 4.2 Regulierungsprobleme 184 4.2.1 Globalisierung und Agrogentechnik als Risikotechnologie 184 4.2.2 Die Diskussion über Agrogentechnik: Das Ringen um Deutungsmacht 187 4.2.3 Die Regulierung gentechnischer Risiken: sound science vs. Vorsorge 188 4.3 Kooperationsprobleme 192 4.4 Die institutionelle Architektur 193 4.4.1 Formierung: Regimekomplex ohne fokale Arena 193 4.4.2 Globale Arenen, Akteurskonstellationen und Akteure 194 4.4.3 Kompetenzverteilung und -verflechtung in der Genfood-Politik 215 4.4.4 Ressourcenverteilung: Asymmetrien im Regimekomplex 223 4.4.5 Interorganisatorische Schnittstellen als strategische Knotenpunkte 228 4.4.6 Interaktionsformen im Politikzyklus: Die Dominanz von Verhandlungen 233 4.4.7 Integrationsmechanismen: Integration über cluster 237 4.4.8 Institutionelle Alternativen: Renationalisierung oder Transnationalisierung? 244 4.4.9 Zusammenfassung und Bewertung 252 5 Die Regimekomplexe im Vergleich 259 5.1 Gemeinsamkeiten der Fälle 260 5.1.1 Gemeinsamkeiten der Regelungsstruktur 260 5.1.2 Gemeinsamkeiten der Funktionsweise 263 5.2 Unterschiede zwischen den Fällen 266 5.2.1 Unterschiede der Regelungsstruktur 266 5.2.2 Unterschiede der Funktionsweise 268 5.3 Erklärung der Unterschiede 270 5.3.1 Theoretische Erklärungsansätze 271 5.3.2 Problemstrukturen: Vom Umgang mit Risikokonflikten 274 5.3.3 Situationsstrukturen: Dilemma versus Koordination 279 5.3.4 Institutionelle Pfade: Die Bedeutung fokaler Arenen 286 5.4 Interaktionsdynamiken 295 5.4.1 Die Rolle von Staaten 295 5.4.2 Die Rolle von internationalen Organisationen 298 5.4.3 Die Rolle von nicht-staatlichen Akteuren 302 5.5 Generalisierung der Forschungsergebnisse 304 5.6 Rückbezüge zum Forschungsstand 308 5.6.1 Rückbezüge zur Governance- und Regimeforschung 308 5.6.2 Rückbezüge zu alternativen Erklärungsansätzen 312 5.6.3 Fazit 321 6 Resümee 322 6.1 Regimekomplexe als neue Form des Regierens 322 6.2 Implikationen für die politische Praxis 325 6.3 Implikationen für die Politikwissenschaft 328 Anhang 333 Abkürzungsverzeichnis 343 Tabellen- und Abbildungsverzeichnis 347 Literatur 349