InhaltsangabeInhalt 1 Einleitung: Der Wandel staatlicher Grenzen13 2 Orte und Funktionen der Grenze23 2.1 Der Rand des Territoriums: Grenzen in der Staatstheorie25 2.2 Von der natürlichen Grenze zu Machträumen: Die Grenze in der politischen Geographie27 2.3 Der Container des Sozialen: Grenzen in der politischen Soziologie30 2.4 Die Begegnung zwischen Staat und mobiler Person: Die Grenzsoziologie und ihre Klassiker32 2.4.1 Die Grenze als Kontaktpunkt33 2.4.2 Die Grenze als soziale Wechselwirkung35 2.5 Zwischenfazit: Orte der Grenze36 2.6 Grenzen und die Regulation von Personenmobilität39 2.7 Zwischenfazit: Funktionen der Grenze43 3 Die räumliche Verlagerung der Grenze46 3.1 Das Konzept der Vorverlagerung von Kontrollen: Begriffe, Definitionen und Instrumente48 3.2 Historie des remote control54 3.3 Ergänzung durch interne Kontrollen58 3.4 Forschungsstand zu Praktiken der Verlagerung61 3.4.1 Grenzerscheinungen: Linien, Punkte, Zonen61 3.4.2 Internationale Kooperation65 3.4.3 Einbindung privater Akteure72 3.5 Der Forschungsbedarf74 4 Gründe des Grenzwandels78 4.1 Globalisierung84 4.1.1 Ökonomische Globalisierung85 4.1.2 Anstieg grenzüberschreitender Mobilität88 4.1.3 Exterritorialisierung als Reaktion auf Globalisierungsprozesse93 4.2 Recht95 4.2.1 Nationale und internationale Normen96 4.2.2 Individuelle Rechte auf Mobilität100 4.2.3 Exterritorialisierung als Vermeidung rechtlicher Zuständigkeit104 4.3 Sicherheitsbedenken107 4.3.1 Quellen der Unsicherheit109 4.3.2 Exterritorialisierung als Befriedigung von Sicherheitsinteressen115 4.4 Der Forschungsbedarf117 5 Die Analyse des Grenzwandels121 5.1 Die Fälle: Österreich, Finnland, USA (1970-2012)123 5.2 Dokumente, Interviews und Experten133 5.3 Die qualitative Inhaltsanalyse: Zwei Verwendungsarten des Interviewmaterials143 6 Die Instrumente der Verlagerung150 6.1 Die neuen Orte der Kontrolle151 6.2 Die Modi der Verlagerung153 6.3 Die Außenposten der Grenze155 6.3.1 Visavergabe in Botschaften und Konsulaten156 6.3.2 Die Überprüfung durch Transportunternehmen170 6.3.3 Dokumentenberater und Verbindungsbeamte176 6.4 Wissen, wer kommt: Datenspeicherung und -austausch181 6.5 Die Bildung von Pufferzonen191 6.5.1 Sichere Drittstaatenregelungen192 6.5.2 Rücknahmeabkommen198 6.5.3 Hilfen für den Ausbau der Grenzkontrollkapazitäten202 6.6 Die Türsteher205 6.6.1 Die EUAußengrenze205 6.6.2 Auf Hoher See214 6.6.3 Mobile Einsatzteams im grenznahen Raum224 6.7 Die letzte Zone227 6.7.1 Vorfeldkontrollen229 6.7.2 Transitverfahren230 6.8 Synthese und Ländervergleich234 7 Die Begründungen staatlicher Akteure246 7.1 Vorverlagerung als Antwort auf einen Problemdruck249 7.1.1 Globale Ökonomie249 7.1.2 Anstieg der Mobilität252 7.1.3 Rechtliche Verpflichtungen256 7.1.4 Sicherheitsbedenken260 7.2 Die Neubestimmung von Grenzen265 7.2.1 Effektivität265 7.2.2 Vorgaben durch Kooperationsbeziehungen268 7.2.3 Beschleunigung272 7.3 Selektivität und Gleichzeitigkeit275 8 Im Spannungsfeld von Nationalstaatlichkeit und Globalisierung283 Anhang295 Verwendete Rechtsdokumente295 Interviewleitfäden298 Deutsche Fassung (Österreich)298 Englische Fassung (Finnland/USA)303 Liste der Interviewpartner308 Abkürzungsverzeichnis309 Tabellen und Abbildungsverzeichnis311 Literatur312

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Lena Laube, Dr. rer pol., ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Forum Internationale Wissenschaft der Universität Bonn.

Staatlichkeit im Wandel

1 Einleitung: Der Wandel staatlicher Grenzen Staatliche Grenzen regulieren den Zugang mobiler Personen auf ein national definiertes Hoheitsgebiet. Diese Funktion tritt mit steigender globaler Mobilität stärker ins Bewusstsein als die markierende Funktion der Territorialgrenze, die zuvor über Jahrhunderte Gegenstand von Verhandlungen und kriegerischen Konflikten gewesen war. Das durch die Grenze definierte Territorium wurde als regulärer Aufenthaltsort der nationalen Gesellschaft begriffen und Grenzübertritte eher als Ausnahme denn als Regel betrachtet. Doch heute stellen Grenzüberschreitungen in Gestalt von Tourismus, internationale Migration oder Flucht ein Massenphänomen dar. Nach Schätzungen der Vereinten Nationen leben gegenwärtig mehr als 213 Millionen Menschen dauerhaft jenseits ihres Herkunftslandes und diese Zahl steigt weiter an (UNDESA 2011). Neben den Migrationsbewegungen haben sich erst recht die kurzfristigen Grenzüberschreitungen verstärkt. Im Jahr 2012 überstieg die Anzahl der touristischen Reisen, bei denen eine staatliche Grenze überschritten wurde, erstmals die Marke von einer Milliarde (UNWTO 2012). Reisen zu geschäftlichen Zwecken machen davon etwa 15 Prozent aus (UNWTO 2011). Aus unterschiedlichen Weltregionen sind Menschen im Verlaufe der letzten Jahrzehnte mobiler geworden und überschreiten aus sehr unterschiedlichen Motiven Grenzen (Faist u.a. 2013; Sassen 2000a; Vasileva 2010). Grenzüberschreiter setzen sich aus Touristen, Geschäfts- und Bildungsreisenden, Flüchtlingen, Arbeitsmigranten sowie irregulären Einwanderern zusammen, die für den Staat in unterschiedlichem Maße erwünscht oder unerwünscht sind. Grenzüberschreitende Personenmobilität ist zu einem drängenden Thema staatlicher Regulation geworden, weil sich die Frage stellt, ob die klassischen, territorialen Grenzkontrollen noch die passende Antwort auf den Anstieg und die Diversifizierung von Grenzüberschreitungen bieten. Wie reagieren Staaten, wenn sich sowohl willkommene als auch nicht-will-kommene Mobilitätsformen immens erhöhen und ihr Territorium Ziel dieser räumlichen Bewegungen wird? Der allgemeine Anstieg grenzüberschreitender Mobilität ist global ge-sehen sehr ungleich verteilt (Bauman 1998; Betts 2011). Bürger aus den reichen Industrienationen überschreiten Grenzen ungleich häufiger und legen dabei weitere Distanzen zurück. In einer Welt, in der Lebenschancen auch mit der individuellen Chance auf Mobilität verbunden sind, wirft diese ungleiche Mobilität Fragen nach Gerechtigkeit und sozialer Ungleichheit auf (Berger/Weiß 2009; Cresswell 2006; Mau 2012). Grundsätzlich wird angenommen, dass Mobilität und ihre Reichweite abhängig von den finanziellen, technischen und sozialen Ressourcen ist, die Menschen zur ihrer individuellen Verfügung stehen (Mau 2007; Urry 2007). Darüber hinaus kann jedoch auch die Gestaltung staatlich-territorialer Grenzen entscheidend dazu beitragen, Mobilitätschancen ungleich zu verteilen. Von diesem Gedanken nimmt das vorliegende Buch seinen Ausgangpunkt und fragt danach wie sich staatliche Grenzen auf die veränderte grenzüberschreitende Mobilität eingestellt haben. Die Erteilung einer Einreiseerlaubnis durch ein Zielland ist bis heute Voraussetzung für den legalen Zutritt auf dessen Territorium, sofern eine Person nicht die Staatsbürgerschaft des Landes besitzt (Torpey 1998). Seinen eigenen Bürgern muss ein Staat entsprechend völker- und men-schenrechtlichen Verpflichtungen die Einreise gestatten (Bauböck 2009; Cresswell 2006). Die meisten Staaten der Erde gewähren jedoch Bürgern aus bestimmten anderer Ländern die freie Einreise auf ihr Territorium ohne dass sie zuvor ein Visum beantragen müssten (Mau u.a. 2012). Ein prominentes Beispiel hierfür ist die Freizügigkeit aller Bürger der Euro-päischen Union zwischen den Mitgliedstaaten. Jenseits solcher generali-sierten Genehmigungen für grenzüberschreitende Mobilität aufgrund einer nationalen Zugehörigkeit müssen mobile Personen individuell über den Grenzübertritt und den Verbleib in ihrem Zielland mit dem jeweiligen Staat verhandeln. In der Begegnung einer einreisewilligen Person mit der Grenze wird über dieses Anliegen entschieden. Die Grenzpolitik eines Landes stellt dabei Regeln für den territorialen Zutritt auf und etabliert Instrumente, die diese Regeln zur Durchsetzung bringen. Zeitgleich zur Zunahme der Grenzüberschreitungen hat sich die Grenzpolitik vieler Zielländer erheblich gewandelt. Grenzen werden tech-nisch modernisiert und zum Teil gemeinsam reguliert, Grenzöffnung steht neben deutlich forcierter Grenzbefestigung. Da Grenzüberschreitungen in ihrer Zusammensetzung immer heterogener geworden sind, versuchen Zielländer bei der Regulation ihrer Grenzen, stärker zwischen "erwünschten" und "unerwünschten" Personengruppen zu unterscheiden (Salter 2010; Shachar 2007; Shamir 2005). Diese Veränderungen werden auf verschiedene Prozesse zurückgeführt, die letztlich jedoch alle im Kontext der Globalisierung, also immer enger verknüpfter sozialer, wirtschaftlicher und staatlicher Beziehungen, stehen. Besonders die Staaten der OECD geraten hier ins Blickfeld, weil sich ihre Politik stark internationalisiert hat und sie Zielländer globaler Mobilität sind, die sich sowohl als Tourismus als auch als internationale Migration zeigt. Seit den 1990er Jahren nimmt sich die sozialwissenschaftliche For-schung diesen Entwicklungen an und analysiert die veränderte Rolle und Bedeutung von Grenzen in den liberalen Demokratien des globalen Nor-dens. Vor allem zu Beginn konstatierten Autoren einen erheblichen Rück-gang der nationalstaatlichen Steuerungsfähigkeit und sahen eine "grenzen-lose Welt" im Entstehen begriffen (French 2000; Ohmae 1990). Genährt wurde diese Einschätzung zunächst von einer Fülle beobachtbarer Verän-derungen nach dem Ende des Kalten Krieges: Hierzu zählte vor allem der Abbau von Grenzanlagen in Europa, die Wahrnehmung einer sich globali-sierende Wirtschaft (Ohmae 2005; Sassen 1996), zwischenstaatliche Ko-operationen, bei denen Ansprüche auf staatliche Autorität geteilt wurden (Vobruba 1993), sowie der Anstieg von Fernreisen, Transport- und Kom-munikationsmöglichkeiten (Castles/Miller 1993; Urry 2007). Angesichts des nie da gewesenen Ausmaßes der Mobilitätsströme wird auch in jünge-ren Publikationen herausgestellt, dass diese von staatlicher Hand auch dann nicht mehr aufzuhalten seien, wenn Grenzen weiter bestehen (Bhagwati 2003). Haben Nationalstaaten tatsächlich einen Verlust territorialer Kontroll-fähigkeit zu verzeichnen (Sassen 1996)? Als Kontrapunkt zu der These von einer entgrenzten Welt haben andere Autoren ihr Augenmerk bewusst auf das Erstarken staatlicher Intervention in Mobilität und den Erhalt grenzpolitischer Autorität gelegt (Newman 2006a; Torpey 2000b). Die Möglichkeit eines Kontrollverlusts über territoriale Grenzen wird dabei nicht grundsätzlich bestritten, es wird jedoch betont, dass dem Staat ausreichend Mittel zur Verfügung stehen, um den genannten Herausforderungen erfolgreich zu begegnen (Joppke und Guiraudon 2001). Vor allem die letzten Jahre haben empirische Studien hervorgebracht, die diese Argumentation stützen. Dabei werden in der Regel Beispiele für die Regulation von Migrations- und Fluchtbewegungen herangezogen (Andreas/Biersteker 2003; Betts 2011; Dijstelbloem/Meijers 2011; Spijkerboer 2007; Weber/Pickering 2011). Dieser Forschungsstrang stellt die Instrumente und Poli-tikprozesse heraus, die auf eine Restriktion "unerwünschter" Grenzüber-schreitungen zielen (Bø 1998; Guild/Bigo 2002; Guiraudon/Joppke 2001; Lahav 2004; Pickering/Weber 2006b; Walters 2002). Häufig erscheinen die reichen Demokratien der OECD-Welt dabei als starke Ak-teure, die ihre Territorien vor Zuwanderung schützen wollen und daher eine "Wall around the West" errichten (Andreas/Snyder 2000).

Inhalt 1 Einleitung: Der Wandel staatlicher Grenzen 13 2 Orte und Funktionen der Grenze 23 2.1 Der Rand des Territoriums: Grenzen in der Staatstheorie 25 2.2 Von der natürlichen Grenze zu Machträumen: Die Grenze in der politischen Geographie 27 2.3 Der Container des Sozialen: Grenzen in der politischen Soziologie 30 2.4 Die Begegnung zwischen Staat und mobiler Person: Die Grenzsoziologie und ihre Klassiker 32 2.4.1 Die Grenze als Kontaktpunkt 33 2.4.2 Die Grenze als soziale Wechselwirkung 35 2.5 Zwischenfazit: Orte der Grenze 36 2.6 Grenzen und die Regulation von Personenmobilität 39 2.7 Zwischenfazit: Funktionen der Grenze 43 3 Die räumliche Verlagerung der Grenze 46 3.1 Das Konzept der Vorverlagerung von Kontrollen: Begriffe, Definitionen und Instrumente 48 3.2 Historie des remote control 54 3.3 Ergänzung durch interne Kontrollen 58 3.4 Forschungsstand zu Praktiken der Verlagerung 61 3.4.1 Grenzerscheinungen: Linien, Punkte, Zonen 61 3.4.2 Internationale Kooperation 65 3.4.3 Einbindung privater Akteure 72 3.5 Der Forschungsbedarf 74 4 Gründe des Grenzwandels 78 4.1 Globalisierung 84 4.1.1 Ökonomische Globalisierung 85 4.1.2 Anstieg grenzüberschreitender Mobilität 88 4.1.3 Exterritorialisierung als Reaktion auf Globalisierungsprozesse 93 4.2 Recht 95 4.2.1 Nationale und internationale Normen 96 4.2.2 Individuelle Rechte auf Mobilität 100 4.2.3 Exterritorialisierung als Vermeidung rechtlicher Zuständigkeit 104 4.3 Sicherheitsbedenken 107 4.3.1 Quellen der Unsicherheit 109 4.3.2 Exterritorialisierung als Befriedigung von Sicherheitsinteressen 115 4.4 Der Forschungsbedarf 117 5 Die Analyse des Grenzwandels 121 5.1 Die Fälle: Österreich, Finnland, USA (1970-2012) 123 5.2 Dokumente, Interviews und Experten 133 5.3 Die qualitative Inhaltsanalyse: Zwei Verwendungsarten des Interviewmaterials 143 6 Die Instrumente der Verlagerung 150 6.1 Die neuen Orte der Kontrolle 151 6.2 Die Modi der Verlagerung 153 6.3 Die Außenposten der Grenze 155 6.3.1 Visavergabe in Botschaften und Konsulaten 156 6.3.2 Die Überprüfung durch Transportunternehmen 170 6.3.3 Dokumentenberater und Verbindungsbeamte 176 6.4 Wissen, wer kommt: Datenspeicherung und -austausch 181 6.5 Die Bildung von Pufferzonen 191 6.5.1 Sichere Drittstaatenregelungen 192 6.5.2 Rücknahmeabkommen 198 6.5.3 Hilfen für den Ausbau der Grenzkontrollkapazitäten 202 6.6 Die Türsteher 205 6.6.1 Die EU-Außengrenze 205 6.6.2 Auf Hoher See 214 6.6.3 Mobile Einsatzteams im grenznahen Raum 224 6.7 Die letzte Zone 227 6.7.1 Vorfeldkontrollen 229 6.7.2 Transitverfahren 230 6.8 Synthese und Ländervergleich 234 7 Die Begründungen staatlicher Akteure 246 7.1 Vorverlagerung als Antwort auf einen Problemdruck 249 7.1.1 Globale Ökonomie 249 7.1.2 Anstieg der Mobilität 252 7.1.3 Rechtliche Verpflichtungen 256 7.1.4 Sicherheitsbedenken 260 7.2 Die Neubestimmung von Grenzen 265 7.2.1 Effektivität 265 7.2.2 Vorgaben durch Kooperationsbeziehungen 268 7.2.3 Beschleunigung 272 7.3 Selektivität und Gleichzeitigkeit 275 8 Im Spannungsfeld von Nationalstaatlichkeit und Globalisierung 283 Anhang 295 Verwendete Rechtsdokumente 295 Interviewleitfäden 298 Deutsche Fassung (Österreich) 298 Englische Fassung (Finnland/USA) 303 Liste der Interviewpartner 308 Abkürzungsverzeichnis 309 Tabellen- und Abbildungsverzeichnis 311 Literatur 312

Staatlichkeit im Wandel