InhaltsangabeInhalt Vorwort. 11 Kapitel 1 Einleitung. 13 1.1 Epistemische Gemeinschaften und institutioneller Wandel. 16 1.1.1 Akteurkonzepte und institutionelle Kontingenz im Neo-Institutionalismus. 20 1.1.2 Kognitionen als Akteurkonstruktionen. 23 1.2 Schleichender Institutionenwandel: Institutionelle Absorption. 26 1.3 Analytischer Ansatz und Aufbau der Arbeit. 29 Kapitel 2 Gerichte als politische Akteure: Stiefkinder der deutschen Politikwissenschaft. 33 2.1 Institutioneller Kontext als Erklärungsvariable für die Defi zite der deutschen Gerichtsforschung?. 37 2.2 Von der Klassenjustiz zur Steuerungstheorie: Gerichte in der deutschen Politikwissenschaft. 45 2.3 Fazit. 53 Kapitel 3 Do Real Actors Play Games? Grundzüge eines wissensbasierten Akteurzentrierten Institutionalismus zur Analyse tarifrechtspolitischer Entscheidungen. 55 3.1 Akteurzentrierter Institutionalismus und Wissen. 58 3.2 Juristen als epistemische Gemeinschaften. 65 3.3 Akteure, Institutionen und Situationen in der Tarifrechtspolitik. 71 3.3.1 Der institutionelle Kontext. 72 3.3.2 Die Akteurkonstellation: Vielfalt und Heterogenität. 77 3.3.3 PolicyNetzwerke und Policy Communities. 84 3.3.4 Handlungsorientierungen: Zum Problemlösungsbias des Akteurzentrierten Institutionalismus (AZI). 86 3.3.5 Handlungssituation. 88 3.4 Fazit. 90 Kapitel 4 Gescheiterte Institutionalisierung: Tarifgedanke und Günstigkeitsprinzip (1900 bis 1945). 93 4.1 Die Etablierung des Tarifvertragsrechts in Deutschland vom Kaiserreich bis zur Weimarer Republik (1900 bis 1918). 94 4.1.1 Die Formierung zweier epistemischer Gemeinschaften: 'Bürgerliches Recht' gegen 'Arbeiterrecht'. 95 4.1.2 Die proaktive Rolle der arbeitsrechtlichen Gemeinschaft bei der Schaffung der Tarifvertragsverordnung 1918. 102 4.1.3 Die Etablierung des Günstigkeitsgedankens im Tarifrecht. 111 4.2 Die Entwicklung des Tarifrechts in der Weimarer Republik (1918 bis 1933). 116 4.2.1 Die Erweiterung und Heterogenisierung der epistemischen Gemeinschaft. 117 4.2.2 Die Formierung des neuen Politikfeldes 'Tarifrechtspolitik' und die wachsende Distanz zwischen Arbeitsrechtswissenschaft und Freien Gewerkschaften. 125 4.2.3 Die Distanz eskaliert: Der Konfl ikt um das Arbeitsgerichtsgesetz. 134 4.2.4 Die schrittweise Transformation des Tarifrechts durch die Rechtsprechung.

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Britta Rehder war wissenschaftliche Mitarbeiterin am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln, und ist heute Professorin für Politikwissenschaft an der Ruhr-Universität Bochum.

Schriften aus dem Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln

Kapitel 1 Einleitung Das vorliegende Buch untersucht aus politikwissenschaftlicher Perspektive den Beitrag von Arbeitsrechtsexperten und der Arbeitsgerichtsbarkeit zur Entstehung und Transformation des deutschen Tarifrechts. Im Zentrum steht die historische Entwicklung einer spezifi schen Rechtsnorm, die für das kollektive Arbeitsrecht von großer Bedeutung ist und sehr oft umstritten war. Dabei handelt es sich um das sogenannte Günstigkeitsprinzip (§ 4 Abs. III TVG). Es besagt, dass Arbeitsverträge oder andere arbeitsrechtliche Vereinbarungen in tarifgebun denen Unternehmen dann vom geltenden Tarifvertrag abweichen dürfen, wenn sie für den betreffenden Arbeitnehmer günstiger sind als die tarifliche Regelung. Diese Rechtsnorm existiert seit circa einhundert Jahren und ist damit so alt wie das Tarifrecht selbst. Dabei haben sowohl die Tarifvertragsverordnung von 1918 als auch das Tarifvertragsgesetz von 1949 die Frage offengelassen, in welchen konkreten Konstellationen sie gilt oder wann eine Regelung günstiger ist als eine andere. Die Beantwortung dieser Fragen wurde stets an die Praxis und die Gerichte delegiert. Mit ihrer Definition und deren Interpretationsoffenheit ist zugleich die Brisanz der Rechtsnorm angedeutet, denn der Geltungsbereich des Günstigkeitsprinzips entscheidet mit über den Geltungsbereich von Tarifverträgen. Eine großzügige Auslegung des Günstigkeitsgedankens schwächt die Präge- und Regulierungskraft von Tarifverträgen. Ein enges Verständnis sichert ihre Dominanz. Damit ist die Entwicklung des Günstigkeitsprinzips ein Gradmesser für den Zentralisierungs- oder Liberalisierungsgrad des deutschen Kapitalismus. Zudem signalisieren Modifikationen im Verständnis des Günstigkeitsprinzips einen Wandel in der Governance-Architektur der Tarifpolitik. Eine weitreichende Erlaubnis, von geltenden Tarifstandards abzuweichen, impliziert gleichzeitig einen wachsenden politischen Gestaltungsspielraum für die betrieblichen Akteure im Rahmen des Mehrebenensystems der Tarifpolitik. Also ist die Entwicklung dieser Rechtsnorm sowohl in der Policy- als auch in der Polity-Dimension interessant für die Debatte über die Entwicklung der industriellen Beziehungen und des koordinierten Kapitalismus in Deutschland. Ein zentralisiertes Lohnverhandlungssystem stellt den Anspruch, die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten kollektivrechtlich und überbetrieblich zu regeln, zum Beispiel durch einen Flächen- oder Verbandstarifvertrag. Legitimiert wurde und wird die Zentralisierung mit den Funktionen, die sie erfüllt (MüllerJentsch 1997: 191192). Der Arbeitnehmerseite sollen Tarifverträge zur Dekommodifi zierung ihrer Arbeitskraft dienen. Es wird argumentiert, dass die Asymmetrie zwischen Kapital und Arbeit am Arbeitsmarkt nur dadurch nivelliert werden könne, dass die Beschäftigten der Arbeitgeberseite als Kollektiv gegenübertreten. Gewerkschaften sollen Kollektivvereinbarungen aushandeln, die den Beschäftigten ein Mindestlohnniveau gewährleisten und sie vor Ausbeutung schützen (Schutzfunktion). Darüber hinaus wurden dem Flächentarifvertrag immer auch eine Reihe ordnungspolitischer Funktionen zugeschrieben. Zentralisierte Vereinbarungen ordnen den Arbeitsmarkt durch die Festlegung der Relationen zwischen Lohn, Produktivität und Leistung. Die Standardisierung von Löhnen und Arbeitsbedingungen soll den Arbeitsmarkt vor Konkurrenz schützen und die Planungssicherheit der Betriebe gewährleisten (Ordnungsund Kartellfunktion). Zudem sollen im Zuge der überbetrieblichen Aushandlung von Löhnen Konfl ikte aus der betrieblichen Sphäre ferngehalten werden (Befriedungsfunktion). Die Wertschätzung von Tarifverträgen schwankte im historischen Zeitverlauf stark. Immer wieder wurden die Fragen diskutiert, ob sie die ihnen zugedachten Aufgaben erfüllen können oder sollen - und wenn ja, in welcher Weise. Die Antworten beeinfl ussten auch die Debatte über das Günstigkeitsprinzip. Stieg das Interesse an der kollektiven Regulierung der Arbeitsbeziehungen, wuchs gleichzeitig das Bedürfnis, den Raum für individuell günstigere Vereinbarungen zu begrenzen - und umgekehrt. Darüber hinaus gab es immer auch prinzipielle Einwände gegen das Tarifrecht. Die individuelle Vertragsfreiheit ist eine der zentralen Rechtsnormen des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB). Tarifverträge schränken die individuelle Vertragsfreiheit ein, um die oben genannten, kollektiv ausgerichteten Funktionen bereitstellen zu können. Dadurch grenzt sich das Arbeitsrecht gegen das Privatrecht ab. Der Günstigkeitsgedanke legt nun fest, unter welchen Bedingungen die individuelle Vertragsfreiheit im kollektiven Arbeitsrecht dennoch rechtlich zulässig ist. Er ist also ein potenzielles Einfallstor des Privatrechts in das Arbeitsrecht. Dadurch wurde er auch zum Schauplatz der Auseinandersetzungen zwischen einem kollektivistischen und einem liberalen Rechtsdenken, die im Zentrum dieses Buches stehen. Die grundlegende These der Arbeit lautet, dass eine organisations- und institutionenübergreifende epistemische Gemeinschaft aus Arbeitsrechtsexperten in der Wissenschaft, in den Gewerkschaften, in den Arbeitsgerichten, in den politischen Parteien und in der Arbeitsverwaltung für die Etablierung und Dominanz des kollektivrechtlichen Prinzips (und damit gegen einen weit verstandenen Geltungsbereich des Günstigkeitsprinzips) kämpfte. Dabei war sie in verschiedenen Phasen unterschiedlich erfolgreich. Sie scheiterte in der Weimarer Republik. In der Nachkriegszeit gelang es ihr hingegen, den Vorrang des Kollektivprinzips durchzusetzen. Das Günstigkeitsprinzip wurde eingedämmt. Die epistemische Gemeinschaft der Arbeitsrechtler leistete damit einen zentralen Beitrag zum Aufbau des koordinierten Kapitalismus in Deutschland, indem sie die Regelungshoheit der Tarifverbände rechtlich absicherte. Seit dem Ende der 1960er Jahre nahmen die Liberalisierungstendenzen zu. In diesem Zusammenhang wuchs auch der Druck, dem Günstigkeitsgedanken und damit der individuellen Vertragsfreiheit im Arbeitsrecht mehr Raum zu geben. Wiederum spielten die Arbeitsrechtsexperten eine zentrale Rolle, weil sie sich den Liberalisierungstendenzen entgegenstemmten. Ihre wichtigste institutionelle Ressource war dabei die Kontrolle über die Arbeitsgerichtsbarkeit. Sie konnten den Liberalisierungspfad zwar nicht stoppen, sie konnten ihn (bisher) aber lenken und begrenzen. Damit unterstützten sie den Erhalt des Tarifsystems in Deutschland maßgeblich. Gleichwohl hat die Fähigkeit, das kollektive Arbeitsrecht vor dem Einbruch des Vertragsrechts zu schützen, im Zeitverlauf stark abgenommen. Die vorliegende Arbeit möchte die Bedingungen des Erfolgs und des Niedergangs der epistemischen Gemeinschaft herausarbeiten. Aus dem Gesagten geht bereits hervor, dass das Buch einen Zeitraum von einhundert Jahren in den Blick nimmt, der sich von den Auseinandersetzungen um die Defi zite des BGB im ausgehenden 19. Jahrhundert bis in die Gegenwart erstreckt. Dazwischen lagen zwei Weltkriege und drei Regimewechsel. Das Tarifrecht im Allgemeinen und das Günstigkeitsprinzip im Besonderen überlebten sie mehr oder weniger alle, wenn auch immer wieder in gewandelter Form. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf der Entwicklung nach 1945. Gleichwohl ist ein Rückgriff auf die Weimarer Republik unverzichtbar, weil hier die Grundlagen des kollektiven Arbeitsrechts gelegt wurden, ohne die die Nachkriegsentwicklung nicht verstanden werden kann. Zudem waren zahlreiche Akteure in Wissenschaft und Politik, die das Arbeitsrecht der Nachkriegszeit mitgestaltet haben, bereits in der Weimarer Republik aktiv. Theoretisch möchte die Arbeit drei Literaturstränge miteinander verbinden: die Diskussion über das Zusammenspiel von Politik und Recht beziehungsweise über die Rolle von Gerichten in der Politik, die Debatte über den inkrementellen Wandel von Institutionen sowie die Literatur über den Einfl uss epistemi...

Inhalt Vorwort ................................................................................................................... 11 Kapitel 1 Einleitung .............................................................................................................. 13 1.1 Epistemische Gemeinschaften und institutioneller Wandel ................... 16 1.1.1 Akteurkonzepte und institutionelle Kontingenz im Neo-Institutionalismus ............................................................... 20 1.1.2 Kognitionen als Akteurkonstruktionen ......................................... 23 1.2 Schleichender Institutionenwandel: Institutionelle Absorption ............ 26 1.3 Analytischer Ansatz und Aufbau der Arbeit ............................................ 29 Kapitel 2 Gerichte als politische Akteure: Stiefkinder der deutschen Politikwissenschaft ......................................................................... 33 2.1 Institutioneller Kontext als Erklärungsvariable für die Defi zite der deutschen Gerichtsforschung? ............................................................. 37 2.2 Von der Klassenjustiz zur Steuerungstheorie: Gerichte in der deutschen Politikwissenschaft ..................................................................... 45 2.3 Fazit ................................................................................................................. 53 Kapitel 3 Do Real Actors Play Games? Grundzüge eines wissensbasierten Akteurzentrierten Institutionalismus zur Analyse tarifrechtspolitischer Entscheidungen .................................. 55 3.1 Akteurzentrierter Institutionalismus und Wissen .................................... 58 3.2 Juristen als epistemische Gemeinschaften ................................................ 65 3.3 Akteure, Institutionen und Situationen in der Tarifrechtspolitik .......... 71 3.3.1 Der institutionelle Kontext .............................................................. 72 3.3.2 Die Akteurkonstellation: Vielfalt und Heterogenität ................... 77 3.3.3 Policy-Netzwerke und Policy Communities .................................. 84 3.3.4 Handlungsorientierungen: Zum Problemlösungsbias des Akteurzentrierten Institutionalismus (AZI) ........................... 86 3.3.5 Handlungssituation ........................................................................... 88 3.4 Fazit ................................................................................................................. 90 Kapitel 4 Gescheiterte Institutionalisierung: Tarifgedanke und Günstigkeitsprinzip (1900 bis 1945) .................................................... 93 4.1 Die Etablierung des Tarifvertragsrechts in Deutschland vom Kaiserreich bis zur Weimarer Republik (1900 bis 1918) ......................... 94 4.1.1 Die Formierung zweier epistemischer Gemeinschaften: »Bürgerliches Recht« gegen »Arbeiterrecht« ................................. 95 4.1.2 Die proaktive Rolle der arbeitsrechtlichen Gemeinschaft bei der Schaffung der Tarifvertragsverordnung 1918 ................ 102 4.1.3 Die Etablierung des Günstigkeitsgedankens im Tarifrecht ...... 111 4.2 Die Entwicklung des Tarifrechts in der Weimarer Republik (1918 bis 1933) ............................................................................................ 116 4.2.1 Die Erweiterung und Heterogenisierung der epistemischen Gemeinschaft ................................................................................... 117 4.2.2 Die Formierung des neuen Politikfeldes »Tarifrechtspolitik« und die wachsende Distanz zwischen Arbeitsrechtswissenschaft und Freien Gewerkschaften .......................................................... 125 4.2.3 Die Distanz eskaliert: Der Konfl ikt um das Arbeitsgerichtsgesetz ...................................................................... 134 4.2.4 Die schrittweise Transformation des Tarifrechts durch die Rechtsprechung ............................................................. 143 4.3 Die Entwicklung des Tarifrechts im Nationalsozialismus (1933 bis 1945) ............................................................................................ 157 4.3.1 Die Neuformierung des Politikfeldes: Staatszentriertes statt kollektives Arbeitsrecht ......................................................... 158 4.3.2 Die gewaltsame Homogenisierung (und die Anpassungsfähigkeit) der epistemischen Gemeinschaft ........... 162 4.4 Gescheiterter Versuch des institutional layering: Tarifgedanke und Günstigkeitsprinzip (1900 bis 1945) ................................................ 170 Kapitel 5 Erfolgreiche Institutionalisierung: Ordnung statt Freiheit – Tarifvertrag und Günstigkeitsprinzip im Wirtschaftswunder (1945 bis 1965) ...................................................... 175 5.1 Die Kontinuität der epistemischen Gemeinschaft ................................ 176 5.2 Die Neuordnung des Politikfeldes: Die Schaffung des Tarifvertragsgesetzes .................................................................................. 186 5.3 Die Schaffung des Bundesarbeitsgerichts: Alte Konfl ikte – neue Koalitionen ........................................................... 195 5.4 Das Günstigkeitsprinzip im Wirtschaftswunder .................................... 205 5.4.1 Günstigkeitsprinzip und öffentlicher Dienst: Die Kontroverse zwischen Bundesarbeitsgericht und Bundesverwaltungsgericht ..................................................... 215 5.4.2 Günstigkeitsprinzip in der Privatwirtschaft: Die Sicherung der Tarifhoheit durch das Bundesarbeitsgericht ........................ 221 5.4.3 Schließungsprozesse der epistemischen Gemeinschaft im Bundesarbeitsgericht nach innen und außen ........................ 228 5.5 Gelungenes institutional layering: Die Institutionalisierung der epistemischen Gemeinschaft nach 1945 .......................................... 238 Kapitel 6 Schleichende Absorption: Freiheit statt Ordnung? Das Günstigkeitsprinzip unter wirtschaftlichen Krisenbedingungen (1965 bis 2005) ................................................................................................... 241 6.1 Der schleichende Zerfall der epistemischen Gemeinschaft .................. 243 6.1.1 Der Wachstumseffekt ...................................................................... 245 6.1.2 Der Segmentations- und Differenzierungseffekt ........................ 248 6.1.3 Der Polarisierungseffekt ................................................................. 255 6.1.4 Integrationsversuche durch die Arbeitsgerichtsbarkeit .............. 264 6.2 Die schleichende Entflechtung der Policy Community ......................... 267 6.2.1 Justizpolitische Liberalisierung und die Entfremdung zwischen Arbeitsverwaltung und Arbeitsgerichten ..................... 267 6.2.2 Der Rückzug der Arbeitsminister aus dem Richterwahlausschuss ...................................................................... 273 6.3 Der Einzug des Pluralismus ins Bundesarbeitsgericht ........................... 280 6.4 Das Günstigkeitsprinzip unter Krisenbedingungen ............................... 293 6.4.1 1966 bis 1968: Die neue Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu den Effektivklauseln ........................... 293 6.4.2 Die 1980er Jahre: Der schrittweise Rückzug vom Ordnungsprinzip .............................................................................. 298 6.4.3 Die 1990er Jahre: Das »Neue Arbeitsrecht« und das Günstigkeitsprinzip ................................................................... 309 6.5 Fazit ............................................................................................................... 323 Kapitel 7 Der Wandel des deutschen Tarifrechts: Aufstieg und Niedergang einer epistemischen Gemeinschaft ............................................................... 325 7.1 Absorption als Mechanismus des institutionellen Wandels .................. 325 7.2 Der Beitrag des Bundesarbeitsgerichts zum Werden und Wandel des koordinierten Kapitalismus deutscher Prägung ............................... 330 7.3 Der Einfluss epistemischer Gemeinschaften auf politische Entscheidungen und den Wandel von Institutionen .............................. 331 Anhang .................................................................................................................. 335 Tabellen und Abbildungen ................................................................................. 363 Literatur und Quellen .......................................................................................... 365

InhaltsangabeInhalt Vorwort. 11 Kapitel 1 Einleitung. 13 1.1 Epistemische Gemeinschaften und institutioneller Wandel. 16 1.1.1 Akteurkonzepte und institutionelle Kontingenz im Neo-Institutionalismus. 20 1.1.2 Kognitionen als Akteurkonstruktionen. 23 1.2 Schleichender Institutionenwandel: Institutionelle Absorption. 26 1.3 Analytischer Ansatz und Aufbau der Arbeit. 29 Kapitel 2 Gerichte als politische Akteure: Stiefkinder der deutschen Politikwissenschaft. 33 2.1 Institutioneller Kontext als Erklärungsvariable für die Defi zite der deutschen Gerichtsforschung?. 37 2.2 Von der Klassenjustiz zur Steuerungstheorie: Gerichte in der deutschen Politikwissenschaft. 45 2.3 Fazit. 53 Kapitel 3 Do Real Actors Play Games? Grundzüge eines wissensbasierten Akteurzentrierten Institutionalismus zur Analyse tarifrechtspolitischer Entscheidungen. 55 3.1 Akteurzentrierter Institutionalismus und Wissen. 58 3.2 Juristen als epistemische Gemeinschaften. 65 3.3 Akteure, Institutionen und Situationen in der Tarifrechtspolitik. 71 3.3.1 Der institutionelle Kontext. 72 3.3.2 Die Akteurkonstellation: Vielfalt und Heterogenität. 77 3.3.3 PolicyNetzwerke und Policy Communities. 84 3.3.4 Handlungsorientierungen: Zum Problemlösungsbias des Akteurzentrierten Institutionalismus (AZI). 86 3.3.5 Handlungssituation. 88 3.4 Fazit. 90 Kapitel 4 Gescheiterte Institutionalisierung: Tarifgedanke und Günstigkeitsprinzip (1900 bis 1945). 93 4.1 Die Etablierung des Tarifvertragsrechts in Deutschland vom Kaiserreich bis zur Weimarer Republik (1900 bis 1918). 94 4.1.1 Die Formierung zweier epistemischer Gemeinschaften: 'Bürgerliches Recht' gegen 'Arbeiterrecht'. 95 4.1.2 Die proaktive Rolle der arbeitsrechtlichen Gemeinschaft bei der Schaffung der Tarifvertragsverordnung 1918. 102 4.1.3 Die Etablierung des Günstigkeitsgedankens im Tarifrecht. 111 4.2 Die Entwicklung des Tarifrechts in der Weimarer Republik (1918 bis 1933). 116 4.2.1 Die Erweiterung und Heterogenisierung der epistemischen Gemeinschaft. 117 4.2.2 Die Formierung des neuen Politikfeldes 'Tarifrechtspolitik' und die wachsende Distanz zwischen Arbeitsrechtswissenschaft und Freien Gewerkschaften. 125 4.2.3 Die Distanz eskaliert: Der Konfl ikt um das Arbeitsgerichtsgesetz. 134 4.2.4 Die schrittweise Transformation des Tarifrechts durch die Rechtsprechung.